立法是通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動。立法法是規(guī)定國家立法制度、規(guī)范立法行為的重要法律,被稱為“管法的法”。
2000年3月,九屆全國人大三次會議通過了立法法,對我國的立法體制、立法權(quán)限、立法程序、立法監(jiān)督等作出全面規(guī)定。15年后,2015年3月,十二屆全國人大三次會議根據(jù)黨的十八屆四中全會決定部署,在總結(jié)立法法實施經(jīng)驗基礎(chǔ)上,通過了關(guān)于修改立法法的決定。這是立法法頒布施行后的首次修改,可以說是我國立法史上一個新的里程碑。
4年過去了,伴隨修改后的立法法實施,無論是國家還是地方,立法工作都取得了巨大成就。全國人大及其常委會和有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一,圍繞貫徹黨中央決策部署,堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用,發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用,堅持立法決策和改革決策相結(jié)合,堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系進一步完善,有效推動了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。
人大在立法工作中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用
立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用,是人民代表大會制度的題中應(yīng)有之義,是加強和改進新時代立法工作的必然要求,也是不斷提高立法質(zhì)量和效率的新要求。
黨的十八屆四中全會決定提出,健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。修改后的立法法完善了立法體制機制和程序,加強規(guī)劃統(tǒng)籌,規(guī)范立法活動,明確人大在立法中要發(fā)揮主導(dǎo)作用。
“可以說,修改后的立法法實施以來的一個重要成績,就是人大主導(dǎo)立法作用得到重視和得以加強。”華東師范大學(xué)立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任、教授陳俊指出。
修改后的立法法實施以來,從國家層面看,全國人大常委會不斷健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機制,把握好立項、起草、審議等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全國人大及其常委會注重發(fā)揮人民代表大會立法職能,連續(xù)5年提請全國人民代表大會審議重要法律案,即2015修改立法法、2016年制定慈善法、2017年制定民法總則、2018年修改憲法和制定監(jiān)察法、2019年制定外商投資法。此外,還建立全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案制度,截至2018年12月,共組織起草或提請審議法律案70件次。
從地方層面看,近些年來,一些地方人大積極開展地方人民代表大會行使立法權(quán)的探索。比如,北京市、湖北省人民代表大會分別制定《北京市大氣污染防治條例》和《湖北省水污染防治條例》。2016年,浙江省寧波市人民代表大會審議通過《寧波市大氣污染條例》。今年1月31日,上海市十五屆人民代表大會第二次會議通過《上海市生活垃圾管理條例》?！鞍l(fā)揮省級和設(shè)區(qū)的市地方人民代表大會立法主導(dǎo)作用,有利于改變?nèi)舜笾鲗?dǎo)立法等同于人大常委會主導(dǎo)立法的慣性認識和做法。”陳俊說。
設(shè)區(qū)的市地方立法工作穩(wěn)步推進
賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),是立法法修改的一個重要內(nèi)容,也是實施的一個重點和難點。
黨的十八屆四中全會決定提出,明確地方立法權(quán)限和范圍,依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。為落實好黨中央的精神,修改后的立法法依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),將享有地方立法權(quán)的城市由49個較大的市擴大到所有設(shè)區(qū)的市,同時對地方立法權(quán)限和范圍作出明確規(guī)定。2018年3月,十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定,以根本法的形式確認了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。
修改后的立法法實施后,各省區(qū)市人大常委會、各設(shè)區(qū)的市、各有關(guān)方面做了大量貫徹落實工作。來自全國人大常委會法工委的數(shù)據(jù)顯示,截至2018年底,立法法通過后新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市(239個)、自治州(30個)和不設(shè)區(qū)的地級市(4個),共有273個,已經(jīng)批準272個市、州可以開始制定地方性法規(guī)。經(jīng)市州人大及其常委會審議通過并報經(jīng)省級人大常委會批準的地方性法規(guī)848件。其中,制定立法條例217件,制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項的地方性法規(guī)631件。
隨著修改后的立法法實施,地方立法程序得到規(guī)范,地方立法監(jiān)督工作得到加強,立法工作機制也得到細化。以浙江省為例,浙江人大按照修改后的立法法的要求,進一步推進立法精細化精準化,立法選項上更加貼近改革發(fā)展和人民群眾關(guān)注重大問題,出臺了保障“最多跑一次”改革規(guī)定等,同時采取多種形式推進設(shè)區(qū)的市立法,確保設(shè)區(qū)的市出臺了一批較高質(zhì)量的法規(guī)。
“地方立法權(quán)下放之后,新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市正在積極探索創(chuàng)新工作方式方法,妥善處理本地立法需求與立法權(quán)限的關(guān)系,有序推進地方立法工作?？梢哉f,修改后的立法法已經(jīng)對地方立法工作產(chǎn)生了積極影響,尤其是在推動和保障改革發(fā)展和保障國家法律法規(guī)精準落地方面,初步顯現(xiàn)了特有的作用?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任丁祖年說。
備案審查工作取得實效
備案審查,是保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民法人合法權(quán)利的重要制度。
修改后的立法法實施之后,近年來,全國人大常委會法工委先后對有關(guān)道路交通管理、建設(shè)項目審計、計劃生育管理、著名商標制度等地方性法規(guī)和有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)承擔(dān)等司法解釋中存在的問題提出處理意見、積極督促糾正；集中開展審查研究,重點針對有關(guān)道交管理措施和行政處罰、行政強制的規(guī)定是否符合上位法,是否不當(dāng)限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)進行。與此同時,針對涉及預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、自然保護區(qū)、公民誠信“黑名單”等內(nèi)容的地方性法規(guī)中存在的與上位法規(guī)定不一致等問題,有重點地進行專項審查研究,督促予以糾正。
對規(guī)范性文件進行專項清理,也是與立法工作密切相關(guān)的一項工作。2018年7月,全國人大常委會審議通過《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》,明確提出:“抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作,對不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時代要求的,及時進行廢止或修改?！背Ｎ瘯k公廳向有關(guān)方面發(fā)函,要求做好相關(guān)規(guī)范性文件的全面清理工作。法工委向各省(區(qū)、市)人大常委會發(fā)出《關(guān)于加強加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護地方立法工作的意見》。截至2018年12月,31個省(區(qū)、市)均已反饋清理工作情況,共發(fā)現(xiàn)需要研究處理的法規(guī)1029件,已修改514件、廢止83件,還有432件已列入立法工作計劃,擬抓緊修改或者廢止。同時,28個省(區(qū)、市)人大常委會已經(jīng)完成制定、修改大氣污染防治條例工作。
值得一提的是,繼2017年12月全國人大常委會首次聽取有關(guān)備案審查工作情況的報告,全國人大常委會于2018年再次聽取和審議年度備案審查工作情況報告。據(jù)悉,這一內(nèi)容已經(jīng)制度化,今后每年全國人大常委會都將聽取和審議備案審查年度報告。
目前,“有件必備,有備必審,有錯必糾”已經(jīng)形成機制；全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺正在抓緊建設(shè)并已取得重要進展,下一步還將推動地方人大信息平臺延伸到設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣。尤其是通過公布一批典型案例,糾正了一些突出的,和憲法、上位法不符合的地方性法規(guī)。
曾參與立法法修改,并就地方法院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件向全國人大常委會法工委提出審查建議的中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員、中國社科院法學(xué)所研究員、公法研究中心主任李步云認為,通過備案審查制度督促有關(guān)部門對違法文件進行糾正,是維護國家法治統(tǒng)一的需要,也是維護憲法法律權(quán)威的需要,是社會主義法治建設(shè)的一大進步。（記者
朱寧寧）
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